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《國土資源部關于發布<石油天然氣工程項目用地控制指標>的通知》政策解讀

上饒市燃氣行業協會 時間:2017-07-21 09:16:46

  近日,國土資源部下發了《關于發布<石油天然氣工程項目用地控制指標>的通知》(國土資規【2016】14號),為準確理解和把握政策,規范開展用地管理工作,我們對國14號文件的發布背景、起草過程、主要內容等作了解讀。

  1關于《指標》修訂的必要性

  2009年,住房城鄉建設部和國土資源部聯合下發了《石油天然氣工程項目建設用地指標》(建標〔2009〕7號),《指標》發布實施以來,在規范石油天然氣工程項目依法合理用地,節約集約用地方面發揮了重要作用。這次對2009年編制的《指標》進行修訂,主要是出于以下四個方面的考慮。

  一是修訂《指標》是完善土地使用標準,促進節約集約用地的有效手段。《節約集約利用土地規定》(國土資源部61號令)明確提出,國家實行建設項目用地標準控制制度,國土資源部會同有關部門制定工程建設項目用地控制指標、工業項目建設用地控制指標等用地標準。《國土資源部關于推進土地節約集約利用的指導意見》(國土資發〔2014〕119號)要求,健全用地控制標準,嚴格執行各行各業建設項目用地標準。對2009年版的石油天然氣工程項目建設用地指標進行修訂,既是完善建設用地標準體系的重要內容,也是加強石油天然氣用地管理,促進石油天然氣項目合理利用土地的重要手段。

  二是《指標》修訂是滿足石油天然氣行業新技術新工藝發展的需要。據中石油、中石化集團公司提供的相關資料,隨著社會經濟發展和科技進步,油氣田采油井場、采氣井場的鉆井技術不斷提高,目前井深已經達到7000米。2016年3月,中石化西南油氣分公司在四川綿竹市開鉆的一處科學探索井(“井科1井”),設計深度達8875米。行業新技術的普及和運用,對在石油天然氣工程項目中增加新的功能分區提出了要求。而在2009版的石油天然氣工程項目用地指標中,油氣田采油井場、采氣井場井深只控制到3000米,已經不能完全滿足建設需要。另外,2009版的石油天然氣項目用地指標中,也沒有涵蓋致密氣、頁巖氣、煤層氣等非常規氣田(指用傳統技術無法獲得自然工業產量、需用新技術改善儲層滲透率或流體黏度等才能經濟開采、連續或準連續型聚集的天然氣資源)開發建設的用地需求。因此,修訂完善《指標》,保障石油天然氣行業新技術新工藝發展的用地需要,十分必要。

  三是《指標》修訂是支持石油天然氣行業國際合作的現實需求。近幾年,石油天然氣行業國際合作不斷深化,中國的國際合作越來越深入,中俄天然氣合作項目不斷拓展,西線管道將西伯利亞開采的天然氣輸入我國新疆境內,東線管道經俄遠東地區輸送到我國東北地區。因工藝要求和國家環保標準提高,中石油建設的長距離輸氣管道,管徑達1200-1300毫米。依據中石油集團公司提供的《天然氣與管道業務“十三五”發展總體規劃》,“十三五”時期,國家將深入開展大口徑1422毫米、X80高鋼級管道及配套技術的研究,為中俄東線工程建設提供技術支持。而在2009年版的石油天然氣用地指標中,輸氣管道的管徑最大只有800毫米。修訂完善《指標》,滿足長距離大管徑輸氣管道項目的用地需要,有利于油氣資源國際合作。

  四是國家對《指標》修訂有明確要求。2015年,國務院安全生產委員會印發的《油氣輸送管道保護和安全監管職責分工》(安委〔2015〕4號)中第四條要求:“由國土資源部牽頭,組織制定油氣輸送管道項目土地利用政策、措施及用地標準。”《國土資源工作要點》(國土資發〔2016〕1號)進一步明確,由利用司牽頭,在第四季度發布《石油天然氣工程項目用地控制指標》。修訂完善《指標》,既是落實國務院安委會確定的任務分工,也是落實部確定的重點工作任務要求。

  2 關于《指標》修訂的過程

  2015年,國土資源部專門成立了由部土地整治中心牽頭,中國石油天然氣股份有限公司、石油天然氣規劃總院、石油勘探開發研究院、大慶油田、天然氣管道工程公司、中油遼河工程公司等設計單位和技術單位專家組成的《指標》修訂課題組,啟動了《指標》數據資料收集整理、測算分析工作。課題組到大慶油田、塔里木油田調研油氣井場和長距離輸氣管道用地情況,到四川、重慶調研頁巖氣、高含硫天然氣開采井場用地情況,取得油氣田井場、站場、長距離輸氣管道用地的第一手資料。同時,采集了中石油和中石化近5年建成投產、體現站場先進工藝水平的850多個建設項目數據,對各井場、站場、輸氣管道的用地規模作了詳細測算。2016年4月,形成《指標》征求意見稿,不僅征求了省級國土資源部門的意見,同時也征求了中石油和中石化集團公司、新疆吐哈油田、西北油田、勝利油田、河南油田新疆采油廠、西部管道公司大慶油田、西南油氣田、上海西氣東輸等項目建設單位的意見。8月底,我們又在北京組織召開了專家論證會,由中科院地理所、中石油、中石化、河北省國土資源廳、新疆國土資源廳等單位專家組成的專家組,對《指標》進行了充分論證。

  3關于《指標》修訂的原則

  2009年發布實施的《石油天然氣工程項目建設用地指標》(建標〔2009〕7號)共六章,分別是:總則、節約集約用地的基本規定、油田工程建設用地指標、氣田工程建設用地指標、長距離輸油氣管道工程建設用地指標、用地指標調整。考慮到2009年版的《指標》結構比較合理,內容相對完整,因此,本次修訂遵循四個原則:一是結構微調原則。在保持《指標》原有結構基本不變的情況下,將第一、二章合并為一章,統稱為基本規定,另外四章保持結構不變,修訂后的《指標》共有五章。二是科技創新原則。指標修訂中,將近年來石油天然氣勘探開發的新工藝新技術對土地的需要,較為客觀地體現在用地指標中。三是滿足安全生產原則。結合行業生產場所具有易燃、易爆的特點,《指標》修訂充分考慮安全生產的因素,實行安全生產前提下的合理用地。四是節約集約用地原則。近年來,我部先后下發的《節約集約用地規定》(部61號令)、《關于推進國土資源節約集約利用的指導意見》(國土資發〔2014〕119號)《關于規范開展建設項目節地評價工作的通知》(國土資廳發〔2015〕16號),對建設項目節約集約用地有明確要求,《指標》修訂體現了節約集約用地的最新政策。

  4關于《指標》的框架和結構

  《指標》總體框架分為指標主體、術語、指標條文說明三個部分。第一部分是指標主體。共分5章,分別是:第一章基本規定,第二章油田工程用地控制指標,第三章氣田工程用地控制指標,第四章長距離輸油氣管道工程用地控制指標,第五章用地指標計算范圍及調整。第二部分是術語。對指標中涉及到的轉接站、配注站、稠油、二氧化碳注入站、天然氣脫硫站、壓氣站等31個專業名詞進行中英文對照及解釋。第三部分指標是條文說明。對指標中的所有條文作了詳細說明。

  5關于《指標》的性質

  可以從三個方面來把握。一是修訂后《指標》,既有技術標準方面的要求,又有管理政策上的要求。既是建設單位可行性研究報告、初步設計過程中確定項目用地規模的重要標準,又是國土資源主管部門用地審批、土地供應、供后監管的依據。二是《指標》實行上限控制,石油天然氣項目的用地規模應控制在《指標》確定的用地規模內,不應突破《指標》確定的用地規模上限。因此,修訂后,指標名稱由2009版的《石油天然氣工程項目建設用地指標》,調整為《石油天然氣工程項目用地控制指標》,去掉了“建設”,增加了“控制”,進一步強調了《指標》的用地范圍和控制作用。三是《指標》中所指的土地,既包括農用地,也包括建設用地和未利用地,項目用地無論占用的是農用地、建設用地,還是未利用地,均應遵循本指標的控制性要求。

  6關于《指標》主要內容的調整

  與2009年住房城鄉建設部和國土資源部下發的《石油天然氣工程項目建設用地指標》(建標〔2009〕7號)相比,修訂后的《指標》在內容上主要做了以下四方面調整。

  一是在第一章基本規定中,增加了土地利用管理的法規政策要求。明確了指標適用范圍。主要適用于新建陸上油氣田及長輸管道站場工程項目。改建、擴建項目應充分利用既有場地和設施,盡量不新增用地,需新增用地的,用地規模應控制在《指標》中相同建設規模工程用地指標范圍內;明確了超標準建設的節地評價。因安全生產、地形地貌、工藝技術等有特殊要求,石油天然氣工程項目確需突破《指標》確定的用地規模和功能分區的,需要開展節地評價,評審論證。

  二是在第二章油田工程用地控制指標中,將油田工程用地功能分區從原有的10個調整到13個。增加了新的站場類型。隨著石油天然氣行業不斷發展,由于油氣生產技術的提高,對應新的工藝技術,出現了新的站場類型。油田工程用地指標增加了鉆井作業場地井場、轉油放水站、調配站、二氧化碳注入站、二氧化碳液化站、三元污水處理站等6個類型的站場;增加了新的分檔類型。隨著站場實際生產規模的擴大,鉆井深度的加深,增加了站場用地指標的分檔數量。增加了井場、計量站、配水間、注配間、接轉站、稠油計量接轉站、注入站、配制站、含油污水深度處理站、集氣增壓站共10個類型站場的規模分檔;調整了原有指標的用地規模。按照石油天然氣行業安全生產標準SY 5974-2014《鉆井井場、設備、作業安全技術規程》、SY 5727-2014《井下作業安全規程》要求,對油田工程項目中的20項指標進行了調整,提高了上限控制標準。

  三是在第三章氣田工程用地控制指標中,對氣田工程項目的功能分區作了調整。增加了新的站場類型。隨著石油天然氣行業不斷發展,由于油氣生產技術的提高,對應新的工藝技術,出現了新的站場類型。氣田工程用地指標增加了鉆井作業場地井場站場。在重新梳理功能分區情況下,綜合考慮從原來油田工程項目用地指標內調入了凝析氣集中處理站、凝析油鐵路裝車站兩個站場指標;增加了新的分檔類型。隨著站場實際生產規模的擴大,鉆井深度的加深,增加了井場站場、天然氣脫硫站、集氣站和天然氣凈化(處理)廠4個用地指標的分檔數量;調整了原有指標的用地規模。按照石油天然氣行業安全生產標準SY 5974-2014《鉆井井場、設備、作業安全技術規程》、SY 5727-2014《井下作業安全規程》要求,對氣田工程項目中的18項用地指標的作了調整,提高了上限控制標準;增加了非常規氣田站場。隨著科技的發展和進步,一些如致密氣、頁巖氣、煤層氣開發力度逐漸加大,在此次修訂中,明確規定了此類非常規氣田的集氣站、增壓站、脫水(硫)站、天然氣凈化(處理)廠用地指標的規定。

  四是增加了長距離輸油氣管道管徑和分檔數據。《指標》修訂后,天然氣管道的管徑從由800mm調整到1500mm,增加了大口徑天然氣管道不加壓首站、加壓首站和中間壓氣站、末站和分輸站、清管站、閥室、天然氣站場維搶修隊等6項站場的分檔類型。

  7關于《指標》的特點

  與《石油天然氣工程項目建設用地指標》(建標〔2009〕7號)相比,修訂后的《指標》主要體現三個特點:一是廣泛性。修訂后的《指標》進一步擴大了石油天然氣建設項目的覆蓋面,將目前國內新增的各類油田、氣田、輸油氣管道的建設項目用地全部涵蓋在內,實現了石油天然氣工程項目用地的全覆蓋。二是規范性。修訂后的《指標》依據國家節約集約用地政策要求和石油天然氣行業安全生產技術規范,對指標控制作了明確要求,對功能分區進行了細化,具有科學性和規范性。三是實用性。在《指標》修訂過程中,我們收集了全國多個省份、多種地形地貌情況下的油田、氣田、輸油氣管道項目實際建設案例,通過對用地規模測算,計算出用地指標,并充分征求意見,開展專家論證,為項目建設單位申請用地、國土資源主管部門審核用地提供了標準和依據,具有較強的實用性和可操作性。

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